农村义务教育贫困生资助政策的调查与思考

　　义务教育中的“义务”两字意味着国家要通过财政拨款的手段向社会公众提供一定年限的免费教育，纵观世界，大部分国家均将一定年限的义务教育作为公共产品向社会公众免费提供。1966年（义务教育法》的颁布标志着我国开始实施义务教育，但是，在很长的时间内，我国的义务教育并不是纯粹的义务教育，因为它需要向学生收费，很多学生因为无力负担教育费用而辍学。

　　义务教育领域的乱收费曾经是社会各界高度关注的问题。为了遏制义务教肓领域的乱收费以减轻农民家庭的教育负担并使义务教育向真正的公共产品转化，国家先后实施了“—费制”、“两免—补”和“义务教育全免费”等政策。在这些政策中，“两免一补”是直接的助贫措施，  “—费制”和“义务教育全免费”虽然不仅是直接的助贫措施，而且从政黄制定的出发点和政策实施的步骤来看，具有明显的消除因贫困而失学现象。这些政策在很大程度上解决了义务教育阶段学生的支付能力问题，因贫困辍学的学生大幅度减少。但是，根据笔者对所在地区的了解和对其他地区的调查来看，在这些政策实施以后，义务教育阶段的贫困生问题仍然需要我们的继续关注。

　　贫困生问题与一个地区的经济发展情况存在很大的关系。笔者所在的英山县是592个国家贫困县之一。2003年至2005年，英山县的农民人均纯收入分别是2036元、2239元和2369元。而同期全国农民人均纯收入分别是2622元、2836元和3255元。可以看出，。英山县虽然作为一个国家级贫困县，但是从农民人均纯收入这个经济指标来看，仅仅略低于全国平均水平。因此。英山县的情况应该具有一定的代表性。

　　二、相关政策下的农村贫困人口义务教育支付能力

　　“两免一补”和“义务教育全免费”实施之前，农村义务教育阶段的基本收费政策是“一费制”。所谓“一费制”，是指将杂费、课本费和作业本费合并成“一费”，一次性向学生收取，除此之外不允许其他收费。  “一费制”的收费标准由省级人民政府制定。2006年，省教育厅规定的农村“一费制”收费标准是：小学1-2年级lO元，3-6年级170元，初中290元，这个标准比往年虽略有提高但增幅不大。

　　学生除了需要交纳“一费制”的费用之外，家庭的教育开支还包括学生上学期间的生活开支，这笔开支远远高于“一费制”的收费标准。笔者的调查表明，农村父母每周给初中学生的生活费用在10元左右（不包括从家带来的米和菜等）。每年以10个月在校时间计算，每年的生活开支在500元左右。除了生活开支，家庭还要支付学生的文具费用，上学交通费等各项支出。综合各项开支，一个初中学生一年的各项开支约在1500元左右。

　　应该承认，这个开支水平对于大部分农民家庭而言都不会构成沉重的经济负担。初中学生的父母年龄一般在40岁左右，他们年富力强，大部分外出打工，每年的收入在1万元左右。因此，义务教育阶段的开支对于这些家庭而言微不足道。当学生享受了学杂费和课本费的减免之后，大部分农村家庭负担孩子的教育费用更为轻松。

　　但是，当前我国农村还有相当数量的贫困家庭。单亲家庭或者家庭成员残疾、患重病、智障等家庭都是当前阶段的贫困家庭，许多贫困家庭的生活仅够维持温饱。对于这些家庭而言，子女读书的费用就构成家庭的沉重经济负担。根据笔者所在学校的情况来看，每个班级（50人左右）大约有1—2人属于贫困家庭的学生，他们的生活非常艰难。

　　在当前的‘两免一补“政策下，这些贫困学生每年可以得到大约390元的学杂费和书本费减免。但是，在每年1500元左右的总支出中扣除390元的减免，他们每年仍然要负担1000们多元的教育支出。”两免一补“政策规定贫困学生在享受减免学杂费和书本费的忧惠政策同时，如果在校住宿还可以享受生活费补贴。但是，我国当前大部分地区都没有落实对贫困学生的生活补助。因此，对于处于温饱线徘徊的贫困家庭而言，目前的”两免一补“并没

　　有在根本上减轻这些家庭的经济负担。

　　”两免一补“中的生活补助之所以迟迟没有落实到位，与”两免一补“的资金分担方式有关。”两免一补“的资金采取财政分级负担的原则：中央财政负责安排提供免费教科书资金，省级财政负责安排减免学杂费资金，县级财政负责安排补助生活费资金。对于经济落后、财政困难的国家级贫困县而言，县财政根本投有能力对这些贫困学生提供生话补助。2006年英山县共有9184个初中生和12010个小学生享受了”两免一补“政策。假设享受”两免“的初中生中有9000个是住宿生，小学生中有4000个住宿生，按照每个住宿生每天补贴l元钱、每年在校时间200天来计算，英山县一年的生活费补助共需要260万元。对于捉襟见肘的县财政来说，根本没有能力拿出这笔资金。所以，对贫困学生的生活补助迟迟不能落实到位就不难理解了。

　　三、解决问题的对策

　　虽然因贫辍学的学生日益减少，但是这个问题的重要性和紧迫性却丝毫不因为其发生率的下降而减弱。相反，笔者认为，全面地、根本性地解决义务教育阶段的因贫辍学问题应该是当前我国教育发展中的第一要务。部分学生因为家庭贫困而失去接受义务教育的机会，这是对教育公平赤裸裸的侵蚀，也是对义务教育公共产品属性的公然违背，更是政府基本责任缺失的表现。正如联合国教科文组织所认为的那样，  ”教育系统的首要目标，应是减少来自社会边缘和处境不利阶层的儿童在社会上易受伤害的程度，以便打破贫困和排斥现象的恶性循环。“

　　对于学校而言，学校有义务保证每个学生不因为家庭经济的困难而辍学。在这方面，笔者所在的学校取得了不小的成绩。学校将”不让一个孩子流失校园“作为我们的一项重要工作来抓，并且也在实际上做到了这一点。许多老师也积极主动地帮助贫困学生完成学业，学校的一些教师已经累计向贫困学生捐钱、捐物达上万元。

　　当然，对于解决义务教育阶段的贫困生问题，最主要的还是要依靠制度创新，单凭学校的力量很难保证解决这个问题。尤其是当学校的贫困生数量众多时，仅凭学校微薄的力量更是难以对每个贫困生给予有效的帮助。在当前，最为紧迫的就是尽快落实对贫困寄宿生的生活补助。根据前文的分析，贫困地区的县级财政一般都较为困难，因此，我们建议对贫困生的生活补助要由中央财政和省级财政来负担。中央财政和省级财政资金雄厚，而且，义务教育本来就属于全国性的公共产品，无论从支付能力还是支付的义务来看，中央财政和省级财政都有必要负担贫困家庭。

　　如果维持目前的制度框架不变，即生活补助仍然由县级财政负担，我们还可以采取另外的资助贫困学生的手段。当前，大约有50%的学生可以享受到”两免“优惠，每个学生的减免额度在390元左右。在现在的”两免一补“制度框架下，学杂费和书本费的减免是直接发放给学生个人的。但是，根据我们的调查，对于很多农民家庭而言，每年减免390元的开支对于他们可有可无，而对于那些非常贫困的家庭而言，每年减免的390元的开支又于事无补。在这种情况下，如果能够将学校所得到的总的减免额度因地制宜地合理支配，就可以使这笔资金产生更大的效果。

　　例如，某学校有800名学生，其中400名学生获得了此项减免，以每个学生每年减免400元的标准来计算，400个学生一共的减免金额为16万元。如果学校可以直接支配这笔资金，学校就可以区别对待家庭贫困程度不同的学生。例如，学校可以将贫困生分为几个等级，按照不同等级实行不同的减免标准。对于那些最为贫困的学生，学校不仅可以减免他们住宿费、搭伙费、早餐费等所有开支，还可以对他们提供必要的生活补助。

　　关于此项建议的可行性，很多人会担心学校将助贫款项挪做他用。每年16万元的两免费用对于一所农村学校而言不是一个小数字，如果没有相关的制度约束，学校可能会抵不住诱惑而将这些资金挪用。但是，只要受助学生的选择过程和资助金额能够公开透明，那么国家就可以非常容易地监督和控制资金的流向。当然，制度创新会遇到许多技术性问题，我们需要对这些制度改革的技术性细节进行详细地规划。我们也可以在某些地区先行试验，如果这样的制度变迁在一个地方被证明是有效的，那么我们便可以尝试将其推广到更大的范围。无论如何，对于义务教育阶段的贫困生问题，我们实在不能任其继续存在于教育领域了。